大气污染、工矿废弃地数量大量增加、水资源短缺、水体污染严重、滨海湿地破坏严重，生态退化、生物多样性受损等，都是我国在城镇化过程中付出的生态代价。有鉴于此，我国应科学、合理地推动城镇化进程，为避免或减少城镇化过程中的生态问题完善资源与生态保护法律制度。

    十八大报告强调新型城镇化对中国发展的重要意义。中央对城镇化高度的新定位引发了学界对城镇化的研究热潮，2013年“两会”期间城镇化又成为代表们热议的话题。城镇化，主要是指农村地区向小城镇的过渡过程，是农村城市化的途径选择。其揭示的仅仅是城市化的一个层面，是城市化在尚未实现阶段所经历的一个过程。我国应科学、合理地推动城镇化进程，深切地认识这些年城镇化过程中所付出的生态代价，为避免或减少城镇化过程中的生态问题出新规、立新策。

一、我国城镇化进程中出现的生态问题

    首先，雾霾引起的大气污染引起社会各界广泛关注。

    近年来，我国中东部地区反复出现雾霾，大气污染十分严重，给工业生产、交通运输和群众的健康带来了较大影响。这些问题，表面上看有不利气候条件这一外部因素的影响，但深层次的原因则是我国快速工业化、城镇化进程中所积累的生态问题的显现，高耗能、高排放、重污染、产能过剩、布局不合理、能源消耗过大和以煤为主的能源结构持续强化，城市机动车保有量的快速增长，污染排放量的大幅增加，建筑工地遍地开花，污染控制力度不够，主要的大气污染排放总量远远超过了环境容量等多种原因造成了一些大中城市的雾霾不断发生。由此可见，我们已经为粗放式的经济发展模式付出了沉重的生态代价[1]。如果我们不尽快转变经济发展模式，不尽快调整产业结构，不尽快改变我们落后的生产和生活方式，想要减少雾霾、改善空气质量将会非常困难。其次，工矿废弃地数量大量增加。

    在我国工业化、城镇化进程中，土地、矿产资源开发支持了各项生产建设，却也因长期的生产建设破坏了大量的土地，留下大量废弃地，未得到及时复垦利用，严重破坏了生态，加剧了人地矛盾，影响了经济社会的可持续发展。

    据粗略估算，目前我国因矿产资源开发等生产建设活动，挖废、塌陷、压占等各种人为因素造成破坏废弃的土地约2亿亩左右，约占耕地总面积的10%以上，其中因采矿破坏的土地面积达8790万亩，仅山西省煤炭采空区就达5000多平方公里。而全国土地复垦率仅在12%左右。山西、安徽淮北、山东济宁、江苏徐州、河南永城一带由于开采煤矿大量耕地被破坏废弃，当年的基本农田荒芜、废弃，甚至成为一片汪洋。在部分地区，耕地被大量破坏，一些老百姓陷入“无房可住、无地可种、无岗可上、无水可用”的困境。以淮北为例，自70年代开采以来，累计塌陷土地达24万亩，25万农民无地可种，而且每年新增塌陷地万亩以上，每增加1亩塌陷地，可造成1个失地农民。淮北现有耕地270多万亩，据预测，开采完毕塌陷耕地将达50%以上，将涉及到上百万农民的生计问题。江西萍乡湘东区巨源煤矿58年开采，目前该区有20多平方公里塌陷地，涉及水田12平方公里，人口10多万。湖南娄底涟源市、衡阳耒阳市曾有上千家小煤窑，境内可谓千疮百孔，路上随处可见煤矸石堆放地，被污染无法耕种的水田随处可见。继而，水资源短缺、水体污染严重。

    城镇化的快速发展，导致用水量急剧增加。过度取水调水，使水资源本来就严重匮乏的地区供水就更加紧张。目前我国城市中80%以上的工业废水和生活污水未经处理排入水体，更加剧了水体的污染，降低了城市的供水能力。水污染和地表水资源贫乏，加速了对地下水的掠夺式开发。再者，滨海湿地破坏严重。

    随着经济发展、人口增加以及城市化进程的加快，沿海城市发展对土地的需求日益增长，围垦、填海造地、疏浚、建造码头、滨海新城扩建等开发、建设，成为沿海地区缓解土地供求矛盾、扩大社会生存和发展空间的手段。滨海湿地是脆弱的生态敏感区，又处于人类高强度经济活动区，最容易受到各种湿地资源开发利用活动的破坏。为了获取大量生产和生活资料，人类对滨海湿地资源进行了大规模的开发利用活动。湿地污染和湿地资源的过度开发，造成湿地维持生物多样性功能减弱，湿地降解污染、净化水质，改善环境质量的能力下降；湿地面积减少和污染加重，直接影响沿海地区生物多样性、景观多样性以及生态环境质量，引起生态功能失调，进而影响和制约沿海地区社会经济的可持续发展。沿海城市化进程与滨海湿地保护的冲突，已成为沿海发展中的突出问题。此外，我国农村城镇化过程中出现的生态退化、生物多样性受损等，都是我国在城镇化过程中付出的生态代价。

二、现行法难以有效应对农村城镇化过程中的环保新问题

    我国的环境与资源立法大多是在计划经济体制下制定和发展起来的，对于我国农村城镇化过程中涉及到的许多新领域、出现的许多新问题立法存在不足，难以有效应对。

    其一，现行环境资源法不能完全适应社会发展与城镇化过程中环境保护新形势的需要。

    随着经济社会快速发展，《环境保护法》的有关规定已出现诸多不适应，不能完全适应农村城镇化过程中环保新形势。主要表现在：我国环境立法存在污染防治规范多而生态保护措施少的缺陷；地方立法中也存在侧重污染防治而忽视生态保护立法的特点，造成实际工作中重污染防治而轻生态保护；环保工作缺乏全局性考虑，造成农村城镇化过程中生态退化严重的现状。此外，我国现行的环境法律、法规没有周密考虑小城镇及乡镇建设情况，法律制度及措施不能适应新情况。立法不足与立法滞后，使得我国在城镇化的进程中付出高昂的生态代价。

    其二，我国环境资源法有关农村城镇化的规定表现出公众参与规定有限、地方立法特色不强、可操作性较差的特点。

    我国环境与资源保护立法的数量可观，涉及很多领域，但是与我国农村城镇化过程中的实际问题相结合或者结合比较紧密、地方特色比较鲜明的立法却很少，即便有，也存在可操作性较差的不足。这使得农村城镇化过程中的自然生态缺乏强有力的法律保障，亦使环境问题的解决因缺少法律的规定而显得模棱两可。同时，我国环境保护法制中存在重行政主导而公众参与有限的特点。硬性的行政命令往往忽略对经济利益的合理考虑，或者在追求经济效益时忽略了生态效益。我国虽已颁行《环境影响评价法》，但是，其中有关公众参与的规定极为有限，公众参与制度流于形式，而并未真正起到监督作用。

    其三，有关自然资源与生态保护的法律规定亟待补充、完善。

    我国虽然颁布了一些自然资源的法律，比如《水法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》等，但是这些法律比较单一和分散，诸法之间的规定协调方面较差，不能满足我国可持续发展的需要，也不利于我国农村城镇化过程中生态保护的需要。

我国已制定、实施的生态保护专门法很少，有关生态保护的法律规范大多确立于自然资源法及其他相关法律、法规、行政规范性文件中。究其原因，过去二十多年，我国的环境立法以分部门的资源开发利用、污染控制为中心，对某一生态因子或自然资源要素单独立法，如此以来，自然资源法、环境污染防治法以及其他相关法律对生态保护虽有所涉及[2]，但囿于这种将环境资源分割管理的立法模式，法律不能很好地将生态系统的整体功能、结构等有机、统一地加以保护，我国的生态保护立法处于一种割裂状态，未按照生态系统管理的思想制定专门的生态保护法律，或以保护或恢复某种生态系统的结构或功能为直接目的在相关单行法中补充、完善生态保护法律规范。

三、我国在城镇化进程中应加强环保法制建设

    在2013年的“两会”进行中，习总书记听完代表们的发言后说：“我们现在搞城镇化，不能单兵突进，而是要协同作战，做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。在推进城镇化的过程中，要尊重经济社会发展规律，过快过慢都不行，重要的是质量，是同工业化、信息化、农业现代化的协调性。”积极科学地推进我国农村城镇化的进程，使我国农村城镇化过程中取得经济发展与生态效益的双赢，亟需对我国现有的环境与资源保护立法予以修改、完善。

    第一，修改、完善现行环境资源法中不能有效应对农村城镇化环保新形势的内容。

具体注意以下问题：其一，调整环境法的适用对象。在以大中城市利益中心和工业企业中心主义为特征的基础上，将小城镇、乡村及乡村企业、西部欠发达地区的环境利益更多地纳入我国环境资源保护立法的范畴；对我国农村城镇化过程中出现的新的环境问题重新立法，尤其对“环境污染转移”、有效遏制生态恶化方面的法律、法规进行补充和完善，为我国农村城镇化进程的加快提供更多与当地实际因素联系紧密、可操作性强的法律、法规。其二，按照“排污费高于污染治理成本”的原则，提高现行排污费标准，促使排污单位积极治理；强化污染责任制原则，进一步明确和加强污染者的法律和社会责任感。其三，建立生态损害综合预防和救济制度。鉴于生态损害难以预见、难以计算、难以恢复，立法应着眼于生态系统的保护，而生态系统保护有其自在的生态规律，这种科学性的规律要为法律所表述。预防生态损害是由生态规律决定的，生态损害的法律规制必须尊重生态规律。面对生态风险对生态系统安全造成的威胁，除了谨慎预防，防患未然，别无更好的办法。加强事前保护，积极预防生态损害，是立法应对生态损害的理念。在这一理念的指引下，相关立法应当在生态损害填补责任社会化的基础上将生态损害预防制度与生态损害填补责任制度结合起来，形成生态损害综合预防和救济制度。

    第二，完善公众参与制度的规定，增强环境执法的透明度，加强执法能力，加大环境法律监督力度。

行政主导过程中转变政府职能，贯彻依法行政，规范政府综合决策与执法监督行为，开展政务公开，提高执法透明度。重视环境民主与公众参与，在环境立法中对公众参与的方式、获取信息的途径等做出明确规定，鼓励社会公众广泛参与环境影响评价、环境决策、环境执法监督活动，在环境立法、环境标准制定过程中要充分听取民众、社会团体的意见，对公众利益影响重大的环境措施出台前，还应当举行听证会；在环境基本法和其他单行法规中明确规定公众参与的原则、程序、基本内容等；借鉴国外立法经验，具体规定实施公众参与的途径或方式等，对公众参与环境影响评价活动的知情权加以明确规定，并且为公众参与环境影响评价活动提供便利的渠道以及充足的信息来源；鼓励公众参与环境影响评价，为我国农村城镇化过程中的生态保护起到应有的监督与参与作用[3]。

    第三，全面、系统地规定资源与生态保护法律制度。

“自然资源法”与“生态保护法”以及“自然保护法”之间，因客体相同、立法的最终目标一致而存在融合性，形成特定的资源与生态保护法。事实上，针对土地及海洋、森林等自然资源（同时又是某种层次上的生态系统），立法者不会单独制定一部自然资源利用与管理法，再制定一部自然资源保护法，而是将土地利用与土地保护、海洋资源开发利用与海洋生态保护、森林利用与森林保护等融入一部法律的立法目的中，由同一部法律中的若干制度、规范来体现资源与生态保护法所主张的立法目的。虽然自然资源保护与生态保护在直接目的上有所差别，不过，当二者保护的对象一致时，以尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念启示我们，将人类、自然资源还原到生态系统的组成部分之中，重视保护自然资源的生态功能，要比追求自然资源对人类当前的直接利用价值意义深远。我国已经到了以自然资源与生态保护优化经济增长的阶段，需要将生态保护与优化国土空间开发布局结合起来，加快推进经济发展方式的绿色转型，保障我国农村城镇化过程中，各部门、机构依据生态规划，合理、有效地管理、利用自然资源。

    总之，我国在城镇化进程中应加强环保法制建设。只有足够重视我国农村城镇化过程中的生态问题，完善法制保障，才能科学地推进我国农村城镇化的进程，尽可能避免或减少农村城镇化进程的生态代价。以生态利益的法律保护为核心，通过确立生态保护法律责任、实行生态系统管理，综合预防和救济生态损害，是当代资源与生态保护法的基本法理[4]，也是配合我国城镇化进程进行环保法制建设的目标。

    加快城镇化建设是我国今后一个时期的重大战略部署，也是我国经济社会发展的一次重要机遇。在加快城镇化建设过程中，我国应重点关注城镇化建设中各项资源的统筹管理、各项事业的科学发展、协调发展。环保部门在按照国家统一部署、支持国家城镇化建设的过程中，依法履职，切实做好与城镇化建设相关的环境保护工作，推动我国农村城镇化向质量更高的阶段发展。